文|中国指挥与控制学会
[导读]
政策、战略和规划之间彼此联系紧密，但现在人们对这三者之间的关系仍存在认知上的误区，而且对如何在国家安全环境中正确运用它们有时也会感到模棱两可。比如，当前美国政府在制定涉及国家安全的“大”战略、军队在拟定战役计划和筹备大规模作战行动时所使用的方法似乎都是有问题和缺陷的。本文主要探讨了人们应该如何认识理解这些令人困扰的境况，并就国防部门如何将国家安全“大”战略正确转化为作战计划提出了合理建议。文章编译如下：
图1。在伊拉克等待直升机的美军士兵
当前，政府在制定涉及国家安全的“大”战略、军队在拟定战役计划和筹备大规模作战行动时所使用的方法似乎都是有问题和缺陷的。本文主要探讨了人们应该如何认识理解这些令人困扰的境况，并就国防部门如何将国家安全“大”战略正确转化为作战计划提出了合理建议。
美国尚不可能在一夜之间就陷入凄凉而混乱的状态，但现在必须花费时间和精力去整理纠正造成目前这种状况的相互纠缠的各种问题。为了弄清楚“政策—战略—军事行动”这个统一的整体为什么在当前会如此偏离轨道地发展，我们需要首先来回顾一下1930年以来二十世纪后四分之三阶段的历史。
在二战初期，美国确立并实施了对抗德国、日本、意大利法西斯轴心国的政策和战略。其中最具标志性的事件就是1941年8月英美首脑签署的《大西洋宪章》（英美就“对法西斯国家进行作战”的目标达成共识）和1942年1月举行的英美首脑“阿卡迪亚会议”（会议重新确认“先欧后亚”目标）。尽管为了适应战争进程中局势的不断变化，美国政府在实际操作中对这些业已形成书面共识的政策和“大”战略进行了修订，但在很大意义上可以说，这些书面文件的签署为推进国际反法西斯同盟在二战中的胜利发挥了重要作用。
在美国加入二战之前，类似针对日本的作战计划就已开始实施。在1941年1月下旬到3月下旬，美国、英国和加拿大的总参谋部代表在华盛顿达成《ABC-1参谋协定》共识。1942年4月，英美军方正式建立联合总参谋部。由其它同盟国在战争中为美英联军提供咨询建议决策，英美联合总参谋部人员和其他联军代表经过反复研究磋商来定下作战决心、制定作战计划。
回顾历史，第二次世界大战为人们提供了“应该如何制定政策、‘大’战略和作战计划”的教科书范例。尽管这个过程并不是一帆风顺的，它需要协调照顾各方面的利益，也会遇到各种想象不到的困难，但总体来说，这段历史仍是值得人们认真揣摩的历史。
在冷战开始后的1951年，时任美国总统杜鲁门签署了国家安全委员会第68号文件。这份58页的文件既是一份政策宣言，同时也是一份关于美国加强遏制苏联的新安全战略报告，其中充分采取了乔治•凯南的“遏制政策”战略思想。乔治•凯南在1947年任驻苏联代办期间曾向美国国务院发了一封长达8000字的电文，对苏联的内部社会和对外政策进行了深入分析并提出“遏制政策”。同年，他以“X”的署名在美国《外交事务》上发表文章《苏联行为的根源》，明确提出美国要使用“抵抗力量”，对苏联的扩张倾向进行长期、耐心、坚定与警觉的“遏制”。国家安全委员会的这份68号文件对1991年华沙组织和苏联解体前的美国历届政府的外交政策都产生了不同程度的影响。
从1941年到1945年，各国领导人都致力于为持续不断的冲突及后果提供可行的解决方案，其它外交政策问题对于当时的世界大战来说都显得苍白无力。但是，在冷战时期情况却完全不同。尽管苏联问题在1946年到1991年间一直是美国战略学界的核心关切，不过其他与此无关的问题有时也会牵扯美国政府的精力，这些问题需要政府给出单独的政策和支持战略，其中比较典型的就是朝鲜战争、古巴导弹危机以及越南战争。不过问题在于，美国国防部门并不是总能够制定出与国家政策相一致的安全战略，因为行政部门通常未能准确清晰地将这些政策表达出来。
我第一次意识到这种政策和战略上的不一致是1977年在海军战争学院学习时。作为一个中年级海军陆战队学员，战术领域是我此前关注的核心方向。然而通过教员们严格精心设计的课程我被引入了一个更大的关于政策和战略的领域。那时我学会了分析总统演讲，特别是年度国情咨文、各种提交给国会的报告以及其他能够给战略提供政策指导的文件等。但具有讽刺意味的是，战略和政策系教员在讲授内容时把“马车”（战略）置于了马（政策）之前。
四年后，我成为美国陆军战争学院的一名学员，再一次有机会接触到政策和战略问题研究。我的导师，尊敬的亚瑟•卢克教授，在战略研究方面造诣颇深。他把所有的知识和激情都都投入在了自己所热爱的学术研究和资料丰富的演讲报告上面。但是撇开他的才华和天分，单说研究成果方面，我看他所做的也仅是阐释如何把政策转化为战略以及研究如何制定战略的原理，并未能够解决政策和战略转化的内在性缺陷。我跟着卢克教授研究当前的战略指导思想、联合战略计划文档、联合战略能力计划以及其它相关文档以揭示需要指导战略发展的政策目标。与此同时，我们尝试学习如何制定政策。
1988年夏天，我发现自己在其它学术领域也有些天分。在海军陆战指挥参谋学院任职期间，我负责教授那些海军校官们如何去理解政策-战略-作战之间的关系并制定出合适的政策。不过我一开始就知道我的工作相较于1977年和1981年给我上课的那些老师们要轻松许多。我的信心来源于一份年度国家安全战略报告。当时指挥参谋学院的导师们给学员指定的参考资料是1988年1月白宫发布的美国国家安全战略报告，他们不需要再去像以前一样翻阅大量的关于美国政策和“大”战略的文件档案。1988年的这份报告相较于1987年里根政府第一次发布的国家安全报告来说克服了很多缺陷。更重要的是，这份报告指出了美国政府要如何整合整个国家资源来为战略决策服务。我们认为1988年这份报告中提出的五项国家核心利益（我们也称为“持久价值观”）充分反映出了首脑意图。不仅如此，这份报告还在一开始就特别指出了白宫的外交、经济和国防政策，并概述了一系列的地区战略和威慑战略。1991年的国防授权法案以及参联会向国防部提交的国家军事战略报告为我的教授军事学课程的同事们也提供了更多便利。这些文件的发布客观上说使政策、“大”战略和战役计划之间的联系变得更加紧密。
遗憾的是，这个对国家安全计划来说充满希望的开始很快就背离了初衷。欧洲形势的飞快变化和新政府使老布什主政的白宫错失了发布1989年国家安全战略报告的机会。而1990年发布的报告也并未延续1988年里根政府报告的精神内核。并且在苏联解体后，美国国家安全战略报告也不再有基于威胁的章节，这也使新报告缺乏了聚焦点。在随后的几年，国会和国防部又在特殊时期发布了新的战略性文件——国防战略报告，参联会风险评估报告，国防专家组报告，国防战略指导报告——但这使问题变得更加复杂了，因为这么多的文件根本就难以有机协调统一起来。
接着我将重点关注美国国防部门目前面临的一些困境。
美国法典第50篇（战争与国防）第3043条规定，美国总统“在向国会提交下一财年预算时需一并提交一份关于美国国家安全战略的全面报告”，并要求在五个方面对国家安全战略进行全方位的描述和讨论，其中包括“对国家安全产生重要影响的利益”、“外交政策”以及“所有关系国家力量的因素”。
美国法典第10篇（武装力量）第118条规定，四年一度的国防报告必须确保国防战略与国家军事战略相一致，向军事委员会提交时间要在总统向国会提交下一财年预算之前。第153（b）条要求，参联会每逢偶数年要考虑是否需准备一份新的国家军事战略报告，或者对现有报告进行修改编辑，并在2月15日之前向军事委员会之前提交。
总结一下这个问题：国会要求总统每年一月份的第一个星期一向国会提交下一财年预算，最迟不晚于二月份的第一个星期一。国会同样要求总统在同一时间段递交国家安全战略报告。理论上说，二级战略报告应该是来源于国家安全战略。但是这在现实中又是不现实的，因为国会要求国防部在四年一度的国防报告之后再制定一份国防战略报告，而且时间上不能晚于财政预算报告提交时间。这就意味着，国防部起草的国防战略报告是基于上一年的国家安全战略报告，除非国家安全战略报告与当年的国防战略报告是同时起草的。为了解决这个问题，国会要求参联会在每年的2月15日前提交新修订的或重新起草了的国家军事战略报告。参联会主席特意为此设立了附属委员会来分析判断未来二十年可能对美国国家利益产生威胁的潜在趋势，以维护保障美国核心利益。
实质上，国防部关于力量计划的问题在于政治领导人对这些涉及到国家根本利益尚未有清晰认知并给出明确定义。可以肯定的是，如果后冷战时代的总统们曾在这些部门任职的话，可能会给予这些核心部门更加详细得当的指导。但是美国总统军事上的作为都是基于两党连立的，而且随着时间的推移，他们必须认识到他们必须要做到的就是保护美国。因此，最有可能判断战略思想的就是看美国的战略实践走向何方。
回顾美国过去65年来的战略实践可以发现维护美国安全主要基于以下四个原则：
●美国本土安全防御；
●保障美国在海洋、天空、太空和网络空间自由通行权利；
●维持欧亚大陆力量顺差以遏制这些地区的独裁主义趋势；
●为维护全球—共同利益—通过诸如人道主义援助、经济发展援助和灾难救援提供资金和物品保障。
基于以上四个原则作为政策目标将会为首脑决策提供坚实的基础来确保国家安全战略报告的政策延续性和稳定性。这里涉及到上面讨论一个基本的问题：即国会要求国防部门每年提交一份国家安全战略报告。国家“大”战略需要成为持久典范，能够应对日益上升的新挑战——即便不是有长达几十年的有效期也得能够至少应对上几年。理想上说，他至少能够做到像68号法案所要求的。我认为，我们的领导们——行政部门和国会的——将基于上述我列出的根据战略实践而制定的战略方针认真执行下去并把国家安全战略报告作为“条约”来执行是十分有可能做到的。换句话说，总统跟国会应该一起制定国家安全战略然后向参议院提请表决通过。不过得到批准是很困难的，因为这种被批准的条约一般分为两类：“自动生效的”（即经审判可执行的）和“非自动生效的”（即国会通过立法后再执行的）。其实没有一任总统的报告是自动可以执行的。而且，寻求参议院的批准其实会产生一系列的重要宪问。
简言之，涉及到国家“大”战略的“正确法则”要求美国政府：
●废除行政部门每年向国会提交一份国家安全战略报告的立法
●基于长期的战略实践制定一份切实关涉重要国家利益的大战略
●发布一份可以关照多方行政部门以寻求更合理的参议院支持的国家安全战略报告
●若参议院废除当前国家安全战略报告，国防部要修订当前的国家安全战略或重新起草一份国家安全战略报告
●废除国防部每年向国会提交国防战略报告法案。这份报告对国家军事战略报告发布毫无用处。
●废除参联会每逢偶数年向国防部提交国家军事战略的法案，改为要求每一位新任的参联会主席到任后向国会提交新的或修订过的国家军事战略报告，或者在其它特殊情况下重新起草或修订国家军事战略报告。
即便是美国政府将国家安全战略和军事战略都弄得妥妥的，如果没有将战略转化为作战计划和战争指导的话，一切也都是毫无用处的。美国也曾经历过战略通向战术之桥的断裂或是破损之时，当时国家就经历了困难时期。没有什么例子比越南战争更恰当了——美军在每一场战役中都赢得了胜利——虽然付出的代价高昂——但是从国家层面来看却输掉了整个越南战争。在越南，美军一有机会就展开战斗，因为他们缺乏一个可行性强的作战计划。得到的教训是，必须准确把握开展和结束战争的时机，知道在什么样的时间和空间展开作战对己方最有利，也就是“懂得作战的艺术”对于完成作战目标，使军事战略和国家安全战略相一致来说是至关重要的。正如一位知识渊博的历史学家、退役军事将领所说，“美国进行战争的方式总是试图回避对将军事胜利（无论是大战役还是小规模军事行动）转化为战略上的成功的思考。”他指出，我们是进行一场场美国方式的战斗，而不是美式战争。
尽管在某些时候一些专业才能很强的官员——通常是注重自学的——能够带领美军取得很多战役性质的胜利——沙漠风暴行动可以看作是最典型的例子——大多数情况下已经克服了当前计划条令的很多缺陷。当前的条令条例还是在支持那种心理学家在半个世纪以前就认为十分具有局限性的决策程序。每个部门和联盟体对这个程序都有轻微的修订，但所有的模型都有统一的进行系统分析的基础。确定选题、决定与这个选题相关的衡量标准、基于这个标准形成一套可替换的解决方案（行动步骤）并选出最优的方案。
系统分析程序在决定是否整合或降低防空级别、干扰破坏输电网络或类似人工系统上成果显著。但是当涉及到驱动战役和作战计划概念创新时，这个系统分析程序就没有什么价值了。我在海军战争学院和陆军战争学院参谋课程的课堂上了解到这个问题的纷繁复杂之处。几乎没当我要用到该系统分析程序的时候都会发现它的弱势。然而，这个系统分析方法直到二十世纪八十年代末一直都用于制定美国军事战略中，直到后来国防部的官员们开始使用越来越多的决策研究成果。比如，也有文献记录记载了活动认知模式如何促使人们直观作出决策。本质上说，当人们察觉到一个问题存在的时候，他们会本能反应地告诉自己关于这个问题的解决方案，然后“演绎”出自己的版本。在过去的25年时间里，美国军事界勉为其难地接受了在一个时间紧缩的情况下用直观方式来做决策的方法。然而，官员和将领们会把错误的模式作为军事决策程序的标准，对他们来说就是所谓的“被列为标准的智慧”。
2004年，退役的以色列国防军准将西蒙•纳耶为美国陆军和海军陆战队提供了一种直觉决策方法。这种方法被他称作是“系统行动设计”，对于策划作战行动和制定战争计划具有特殊的指导作用。基于对战争混沌性质的理解，系统行动设计聚焦于一种使形势变成问题的识别逻辑。一群分别具有某个专业领域丰富知识的人聚在一起通过讨论的方式来寻找解决问题的框架和结构，经常会导致一个反逻辑的解决方案浮现出来。直觉决策法让人对演绎脑海中的版本逐步建立起一种熟悉的思维模式；系统行动设计使这个版本的可实现性增强。对于寻求使形势变得难以接受和需要改变的逻辑上的失败就不能成功识别一个反逻辑的、概念化的计划设定。
纳耶对“系统行动设计”的简单化阐释对于很多行政官员来说都很难抓住要义。造成这种困难的原因主要是由于语言障碍问题和对于战争非线性特征的缺乏理解。幸运的是，专家们通过陆军—海军陆战队的实验评估了“系统行动设计”方案并形成了一份重要英文报告，这才让美军官员能够相对容易的理解实质所在。
关于“系统行动设计”和一系列计划周密、可操作性强的演习之间的对接研究，历时5年多的时间。尽管这样，最终的成果仍是在纳耶建立的原始结构版本的基础上修订而来。美国陆军主导了这场评估，并为军队和联合条令制定者们提供了一个可操作性强的方案，他们可以每年对各项计划进行修订并在新的作战规划中融入这个新的分析方法。但是从普遍情况来看，这项设计是失败的。在所有情况下，条令制定者们都把这个方法推向军事决策标准分析的前沿，源于这项技术强调对军事行动的创造性和测试性。为了指出这其中的反逻辑之处，需要反思“系统行动设计”的逻辑设计思路或者是“情况”模式，这对解决问题来说是大有裨益的。换句话说，计划制定者们试图采用这个方法创作一个有意义的版本。因为一个指挥员或参谋没有必要去浪费时间选择创造另外一个解决方案呢，特别是在他相信已有版本是有效的情况下？
这是另外一个关于“众所周知的智慧”版本，阻止人们看到现行计划和决策制定范例的异常之处。尽管很多可靠的研究成果都提供了坚实的证据证明新方法具有明显的优越性，但是这些官员们仍然坚持他们所旧有的工作方式。
对于美国军队来说，是时候废除所有现存的计划手册并重新开始了。除非是学术研究需要，现在已经很少有官员去阅读这些长篇累牍的文件了。新的手册必须从承认关于决策制定存在三种不同的方式，而不是一种，分别是直观的、分析的和系统的方式。没有哪种方式是比另外一种更好的，官员们必须要知道面对即将遭遇的境况用哪种方式是最恰当的。分析方法不能总是战略决策的自动选择。
最后，美国国家安全部门必须彻底审视制定政策的现有方式，这个政策要体现出国家大战略继而是军事战略。1988年的国家安全战略报告在这方面做的是最好的。为了把战略成功转化为战役计划和作战计划，国家安全部门同样必须采用一种系统的方法来进行作战设计。这样一来，安全部门可以通过论述的方式来取代分析清单式的程序。后一种方法促使计划者们能够识别出事什么造成了一种不利态势或问题，因而揭示解决这个问题的反逻辑之处。
（艾玛编译自英国《战略杂志》2014年秋季刊）
转自：知远战略与防务研究所
